Siderurgia

Representa carbono la próxima frontera de las tensiones comerciales

15 de septiembre de 2021.- Los gobiernos de todo el mundo están priorizando la descarbonización del sector de los metales, y en particular la producción de acero y aluminio, en sus esfuerzos por combatir el cambio climático.

El sector de los metales es un objetivo atractivo para la descarbonización debido a la naturaleza intensiva en energía de los procesos de producción tradicionales; el uso generalizado de metales en infraestructura, fabricación y aplicaciones de consumo; y la importancia de metales como el cobre para la generación de energía renovable.

Si bien las políticas nacionales desempeñarán un papel importante para facilitar la transición, la prevalencia del comercio transfronterizo de metales ha llevado a algunos gobiernos a proponer nuevas reglas destinadas a promover prácticas de producción sostenibles. La propuesta más significativa es el Mecanismo de Ajuste de Fronteras de Carbono (CBAM) de la UE, que impondría un gravamen a las importaciones en sectores intensivos en carbono como el acero, el aluminio, el cemento y los fertilizantes de países con estándares ambientales más bajos que la UE.

Propuestas similares están ganando impulso en el Congreso de EUA, a medida que los legisladores contemplan nuevas medidas para limitar las emisiones de carbono, y el presidente Joe Biden ha expresado su apoyo a los ajustes de las fronteras de carbono en varias ocasiones.

Tales medidas pueden ayudar a combatir el cambio climático, pero también es probable que generen disputas comerciales y podrían dar lugar a acciones de represalia que se extiendan más allá del sector de los metales.

624 millones de toneladas son el exceso de capacidad de producción mundial estimada de acero, aproximadamente una cuarta parte de la capacidad mundial. Reducir el exceso de capacidad industrial es una prioridad de muchos gobiernos, incluidos los de EUA y la UE.

Sobrecapacidad y transición a prácticas de producción ecológicas

El impulso por una producción más sostenible en el sector de los metales se produce en un momento de intensas tensiones comerciales, especialmente en las industrias del acero y el aluminio. Estas tensiones se derivan en gran medida del problema crónico del exceso de capacidad de producción mundial y su efecto moderador sobre la rentabilidad de la industria; La UE estimó recientemente el exceso de capacidad de producción mundial en 624 millones de toneladas de acero, o aproximadamente una cuarta parte de la capacidad mundial.

Habiendo progresado poco hacia la reducción de los subsidios y otras políticas que contribuyen al exceso de capacidad, los principales mercados de acero y aluminio del mundo han recurrido cada vez más a restricciones de importación para proteger sus industrias nacionales. Estos incluyen derechos antidumping y compensatorios, muy utilizados por los EUA y la UE en particular; medidas de salvaguardia, empleadas por la UE, el Reino Unido y Canadá, entre otros; y aranceles y cuotas generales impuestos por los EUA en virtud de la Sección 232 de la Ley de Expansión Comercial.

Incluso con estas medidas en vigor, el exceso de capacidad reduce el atractivo de las inversiones en nuevas instalaciones de fabricación que tienen métodos de producción menos intensivos en carbono.

Reducir el exceso de capacidad industrial es una prioridad de muchos gobiernos, incluidos los de EUA y la UE, que se han comprometido a desarrollar soluciones al problema este año como parte de su «asociación transatlántica renovada» bajo la administración de Biden.

El progreso en el exceso de capacidad ayudaría a facilitar la transición a una producción de acero y aluminio más sostenible, pero es poco probable que se produzca rápidamente dada la aparente renuencia de los principales países productores como China a abordar el tema. Mientras tanto, algunos gobiernos ven una necesidad urgente de acelerar la transición a métodos de producción menos intensivos en carbono y de prevenir la «fuga de carbono» que podría ocurrir cuando las políticas nacionales para reducir las emisiones fomenten la subcontratación de la producción a jurisdicciones con un clima menos ambicioso. políticas.

El nuevo Mecanismo de Ajuste de Fronteras de Carbono (CBAM) propuesto por la Comisión Europea entrará en vigencia en 2026, luego de un período de transición de tres años.

Entra en el CBAM

Prevenir la fuga de carbono y promover una producción más limpia en el extranjero son los objetivos declarados del nuevo Mecanismo de Ajuste de Fronteras de Carbono (CBAM) propuesto por la Comisión Europea. El CBAM está destinado a imponer un cargo a las importaciones intensivas en carbono, como cemento, hierro y acero, aluminio, fertilizantes y electricidad, que se corresponde con los cargos impuestos a la industria nacional de la UE en virtud del Sistema de Comercio de Emisiones de la UE (ETS).

El ETS exige que los productores nacionales de ciertos sectores intensivos en carbono entreguen una serie de derechos anuales para cubrir sus emisiones. De manera similar, el CBAM requeriría que los importadores compren «certificados CBAM» anuales para cubrir las emisiones implícitas en sus importaciones. El precio de los certificados estaría vinculado al precio de los permisos bajo el ETS.

Es importante destacar que el CBAM tomaría en cuenta los métodos utilizados para producir los bienes importados, así como las políticas de precios del carbono en el país de origen. La cantidad de certificados CBAM requeridos se basaría en las emisiones reales en las instalaciones de las que se originan los bienes importados, a menos que no se puedan determinar adecuadamente, y los importadores podrían reclamar una reducción en la cantidad de certificados CBAM requeridos para contabilizar el precio del carbono. pagado en el país de origen.

El CBAM entraría en vigencia en 2026, luego de un período de transición de tres años durante el cual solo requeriría que los importadores reporten el nivel de emisiones implícitas en sus importaciones. El CBAM también eliminaría gradualmente los derechos de emisión gratuitos que actualmente se otorgan a los productores de acero, aluminio y otros bienes de la UE en virtud del ETS y, en consecuencia, reduciría la cantidad de certificados CBAM que los importadores deben comprar durante este período.

Los efectos del CBAM en industrias específicas dependerán de los flujos comerciales, las políticas climáticas de los socios comerciales de la UE y la intensidad de las emisiones de las prácticas de producción, que pueden variar ampliamente entre países y productores.

En la industria del acero, es probable que Rusia, China e India enfrenten los mayores impactos adversos del CBAM, ya que se encuentran entre los mayores exportadores a la UE de los productos cubiertos, carecen de un precio nacional del carbono y tienen prácticas de producción relativamente intensivas en emisiones. . Los productores turcos y estadounidenses podrían ver impactos más pequeños debido a su menor huella de carbono.

En la industria del aluminio, los productores de la UE esperan que la existencia de una producción baja en carbono en los principales países exportadores, a saber, China y Rusia, limitará en gran medida el impacto de CBAM. Esperan que el CBAM fomente la «reorganización de recursos», donde estos países redireccionan sus productos de aluminio con bajo contenido de carbono al mercado de la UE y envían productos con más carbono a otros lugares, con poco impacto general sobre las fugas de carbono y de inversión.

La Comisión ha indicado que considerará ampliar el alcance del CBAM para incluir «más productos y servicios», así como «emisiones indirectas» generadas a través de la electricidad, la calefacción y la refrigeración utilizadas durante el proceso de producción.

Las futuras ampliaciones del alcance del CBAM podrían cubrir la producción de cobre y zinc, que la Comisión ha identificado previamente como en riesgo de fuga de carbono, así como la producción de níquel y silicio, todos los cuales son electrointensivos.

Los representantes de estas industrias han expresado su preocupación de que el CBAM, tal como se diseñó, perjudicaría a los productores europeos independientemente de su huella de carbono, ya que no daría cuenta de los costos que incluso los productores con bajas emisiones de carbono enfrentan como resultado del sistema de precios marginales de la electricidad en Europa.

La Comisión ha dicho que cree que el CBAM propuesto cumple totalmente con las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), pero es probable que esta afirmación sea estudiada de cerca por los socios comerciales afectados negativamente. Las estimaciones iniciales sugieren que sus efectos sobre los flujos comerciales de países altamente expuestos, como Rusia, podrían ser significativos, lo que podría generar presiones políticas para tomar represalias. Algunos gobiernos ya han acusado a la UE de desarrollar el CBAM con intenciones proteccionistas.

Se espera que los efectos del CBAM en EUA sean modestos, ya que es un exportador relativamente pequeño de los productos cubiertos a la UE y la intensidad de las emisiones del sector siderúrgico de EUA es comparable a la de la UE.

Aunque la administración Biden ha expresado algunas reservas sobre el CBAM, reconoce que los gobiernos que buscan limitar las emisiones tienen un «interés legítimo» en prevenir la fuga de carbono, y ha dejado en claro que tiene la intención de imponer tarifas a las importaciones intensivas en carbono a medida que aumenta. regulación nacional de las emisiones de carbono.

En los EUA, el plan presupuestario presentado por los demócratas del Senado el 14 de julio prevé una nueva «tarifa de importación de contaminadores» junto con las regulaciones nacionales para reducir las emisiones.

El enfoque de EUA

Las propuestas para establecer un precio interno para las emisiones de carbono enfrentan una oposición significativa en el Congreso de los EUA, y este es un factor clave en el debate político actual de EUA sobre el cambio climático y los ajustes de las fronteras del carbono. Dado este obstáculo, la administración Biden no ha propuesto un precio interno del carbono y, en cambio, ha priorizado los enfoques regulatorios para reducir las emisiones.

Al mismo tiempo, la administración ha continuado expresando su apoyo a los ajustes fronterizos de carbono, lo que generó especulaciones de que podría perseguir un ajuste fronterizo que no esté vinculado a un precio interno del carbono. Podría haber un intento de cuantificar la carga de cumplimiento que enfrentan los fabricantes estadounidenses en sectores específicos como resultado de políticas distintas de los precios que limitan las emisiones de carbono, y luego asignar una tarifa equivalente a las importaciones.

Un ajuste fronterizo basado en costos regulatorios podría resultar aún más controvertido que el CBAM, particularmente dada la dificultad de cuantificar dichos costos de manera confiable. Sin embargo, este enfoque parece estar ganando impulso.

El 19 de julio de 2021, el senador demócrata Chris Coons y el representante Scott Peters presentaron una legislación, supuestamente desarrollada en consulta con el representante comercial de EUA, que impondría una tarifa de carbono a las importaciones de hierro, acero, aluminio, cemento y combustibles fósiles, y basaría el monto de la tarifa sobre los costos en que incurren los productores nacionales para cumplir con cualquier ley, reglamento o programa nacional o local diseñado para reducir las emisiones.

El plan presupuestario presentado por los demócratas del Senado el 14 de julio parece respaldar este enfoque, ya que prevé una nueva «tarifa de importación de contaminadores» junto con las regulaciones nacionales para reducir las emisiones, pero no propone un precio interno del carbono.

Los senadores que apoyan estos esfuerzos los han calificado de necesarios para proteger al sector manufacturero estadounidense de la competencia extranjera, particularmente con China, lo que puede alimentar la percepción de que la política está motivada, al menos en parte, por objetivos proteccionistas.

Además de los ajustes de las fronteras de carbono, los formuladores de políticas estadounidenses buscan cada vez más incorporar objetivos climáticos en las leyes y acuerdos comerciales de Estados Unidos de manera que puedan exacerbar las tensiones comerciales. En junio, la administración Biden dijo que estaba considerando si el Acuerdo de París sobre el cambio climático debería agregarse a la lista de acuerdos ambientales exigibles a través del Acuerdo entre Estados Unidos, México y Canadá.

Es probable que esta demanda resurja en futuras negociaciones comerciales de Estados Unidos y podría dar lugar a sanciones si un país no cumple con sus compromisos de París. Estados Unidos también ha tratado de incorporar las preocupaciones ambientales de manera más directa en el régimen de soluciones comerciales, del cual el sector de los metales es un usuario importante, al proponer cambios a las reglas de la OMC que harían que la falta de cumplimiento de las leyes ambientales por parte de un gobierno sea una subvención procesable sujeta a derechos compensatorios. .

COP26

El Reino Unido será el anfitrión de la 26a Conferencia de las Partes sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas (COP26) en Glasgow del 31 de octubre al 12 de noviembre de 2021

Panorama

Cualesquiera que sean sus méritos medioambientales, las recientes propuestas de políticas de los EE. UU. Y la UE tienen el potencial de interrumpir los flujos comerciales y generar disputas comerciales si se implementan. Esto se desprende de las reacciones iniciales al CBAM, que Brasil, Sudáfrica, India y China han criticado como una barrera comercial «discriminatoria» que se desvía del principio de «responsabilidades comunes pero diferenciadas» consagrado en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

China ha alegado que el CBAM viola las reglas de la OMC. Los países afectados adversamente pueden impugnar las medidas comerciales relacionadas con el clima a través de la OMC o los mecanismos de solución de controversias de los acuerdos de libre comercio, y podrían obtener el derecho a imponer aranceles de represalia si se determina que las medidas son incompatibles con las reglas comerciales. Estas medidas suelen tener como objetivo bienes políticamente sensibles que no están relacionados con la disputa subyacente, como los productos agrícolas.

Los gobiernos también podrían tomar represalias de formas menos abiertas, por ejemplo, iniciando investigaciones de derechos antidumping o compensatorios de exportaciones políticamente sensibles de países que adoptan medidas comerciales relacionadas con el clima.

Es probable que las fricciones sobre las medidas comerciales relacionadas con el clima sean más pronunciadas entre los países desarrollados y en desarrollo. Sin embargo, pueden surgir tensiones incluso entre las economías desarrolladas que comparten niveles similares de ambición sobre el cambio climático, dadas las posibles diferencias en el enfoque y la implementación.

Reconociendo estas posibles fricciones comerciales, algunos líderes han sugerido un acuerdo multilateral para un precio mínimo global sobre las emisiones de carbono, lo que podría hacer innecesario el ajuste fronterizo unilateral. Sin embargo, las perspectivas de un acuerdo de este tipo en la actualidad parecen malas.

La proliferación de medidas unilaterales de ajuste fronterizo también amenaza con reavivar tensiones de larga data en negociaciones multilaterales más amplias sobre el cambio climático. Los países en desarrollo han buscado durante mucho tiempo adelantarse a tales medidas, sobre todo en la 18a Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP18) en 2012, cuando buscaron sin éxito un compromiso de los países desarrollados para no recurrir a medidas unilaterales contra los países en desarrollo sobre el cambio climático. motivos relacionados.

Ahora, los principales países en desarrollo planean reiterar su oposición a los ajustes de las fronteras de carbono este noviembre en la COP26 en Glasgow. Los defensores del medio ambiente han advertido que las tensiones sobre este tema harán que sea más difícil asegurar los ambiciosos compromisos climáticos que se les pide a los grandes países desarrollados que asuman en la COP26.

Para complicar las cosas, los negociadores climáticos históricamente se han mostrado reacios a discutir si, y en qué medida, las restricciones comerciales podrían constituir medidas de respuesta climática apropiadas, debido en parte a la incertidumbre en cuanto a a qué jurisdicción pertenece este tema.

A menos que se resuelva este problema jurisdiccional, parece cada vez más probable que las decisiones sobre la permisibilidad de medidas comerciales específicas relacionadas con el clima se dejen al sistema de solución de controversias de la OMC, lo que podría colocar a la OMC en un rumbo de colisión con la agenda climática.

En el mejor de los casos, la COP26 podría producir un consenso sobre el foro adecuado para que los países deliberen sobre la idoneidad de las restricciones comerciales relacionadas con el clima, y cómo estas pueden cuadrarse con los principios básicos de la OMC de liberalización comercial y no discriminación.

Sin embargo, parece dudoso que los gobiernos que buscan imponer ajustes en las fronteras de carbono pongan sus planes en suspenso mientras se llevan a cabo las negociaciones multilaterales. Las empresas deben comenzar a prepararse para las interrupciones del comercio a medida que los gobiernos recurran a acciones unilaterales para abordar el problema.

 

 

Reportacero

 

 

 

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