Evalúan si nuevas normas de China sobre la capacidad de producción de acero acelera transición ecológica

29 de junio de 2026.- El Ministerio de Industria de China ha revelado nuevas normas para la sustitución de la capacidad de producción de acero. Estos cambios, que ponen fin a una suspensión de casi dos años de las nuevas aprobaciones, representan la reforma más significativa de la política desde 2021.

Desde 2014 , la política nacional del acero ha  buscado controlar la capacidad total y fomentar las mejoras exigiendo el cierre de las instalaciones más antiguas antes de que se puedan construir nuevas.

Se ha producido un cambio significativo en el uso del carbón, ya que la mayor parte de la nueva producción de acero ahora es eléctrica.

Las  medidas revisadas, anunciadas el 18 de mayo, implican que se deberá retirar aún más capacidad antes de poder añadir nueva. Además, endurecen los requisitos de elegibilidad e imponen nuevas restricciones al uso de la capacidad inactiva.

Estos cambios llegan en un momento crucial para la industria siderúrgica china. Tras una década de reestructuración y modernización, el sector se enfrenta a  un menor crecimiento de la demanda, una rentabilidad débil y una creciente presión para reducir las emisiones. La producción de acero sigue siendo responsable de alrededor del 16 % de las emisiones nacionales de carbono y es una de las industrias más difíciles de descarbonizar.

Por lo tanto, las últimas reformas plantean una cuestión más amplia: ¿puede una política diseñada originalmente para gestionar la capacidad también ayudar a acelerar la transición del sector siderúrgico hacia una economía baja en carbono?

Una década de evolución en la política siderúrgica

En la última década, la estrategia china de sustitución de capacidad productiva ha evolucionado desde un mecanismo para gestionar la capacidad industrial hasta convertirse en una herramienta política más amplia que apoya la modernización industrial, la mejora ambiental y, cada vez más, la descarbonización.

Este mecanismo surgió de dos prioridades políticas importantes que se definieron en 2013: los esfuerzos por abordar el grave  exceso de capacidad industrial  y una creciente campaña nacional para mejorar la calidad del aire.

Cuando se introdujeron las primeras normas de sustitución de capacidad de producción de acero  en 2014, se exigía el cierre de una cantidad de capacidad existente —idealmente, instalaciones más antiguas y contaminantes— antes de poder construir nueva capacidad. En las principales regiones de control de la contaminación atmosférica, la proporción era de 1.25 toneladas retiradas por cada tonelada añadida. En el resto del país, la proporción era de 1:1.

Durante la década siguiente, la política evolucionó en consonancia con las ambiciones medioambientales y climáticas de China. La  revisión de 2017 introdujo, por primera vez, un trato preferencial para la sustitución de los hornos de arco eléctrico (EAF) por la producción de acero mediante hornos de arco eléctrico (EAF). Estos procesos son menos contaminantes y generan menos emisiones de carbono que el proceso de alto horno-horno de oxígeno básico (BF-BOF), que aún hoy representa alrededor del 90 % de la producción siderúrgica china.

Tras el compromiso de China en 2020 de alcanzar el pico de sus emisiones de carbono antes de 2030 y la neutralidad de carbono antes de 2060, la  revisión de 2021 incorporó objetivos climáticos más explícitos. Además, endureció los requisitos de sustitución en un grupo ampliado de regiones de control de la contaminación atmosférica. También incluyó un apoyo aún mayor a la producción de acero en hornos de arco eléctrico y a las tecnologías emergentes bajas en carbono, como la producción de acero basada en hidrógeno.

La última  revisión de 2026  va aún más allá. Generalmente, exige que se retiren 1.5 toneladas de capacidad existente antes de que se pueda poner en marcha una tonelada de nueva capacidad, frente a las 1.25 anteriores.

Excluye la contabilización de la capacidad ociosa prolongada como activo reemplazable; restringe la transferencia y el intercambio de cuotas de capacidad entre regiones y empresas; y brinda un apoyo más explícito a la producción de acero mediante hornos de arco eléctrico y con hidrógeno. Estos cambios reflejan la creciente preocupación por la calidad y la credibilidad de la reducción de capacidad, así como la necesidad de crear espacio para la producción de acero con bajas emisiones de carbono.

La evolución de los proyectos aprobados en el marco del mecanismo de sustitución de capacidad ilustra tanto los logros como las limitaciones de la política. Entre 2017 y 2024, los planes de sustitución aprobados incluyeron aproximadamente 400 millones de toneladas de nueva capacidad de alto horno, 318 millones de toneladas de nueva capacidad de BOF y 128 millones de toneladas de nueva capacidad de EAF. Si bien la proporción de proyectos EAF aumentó con el tiempo, los proyectos BF-BOF continuaron dominando las adiciones de capacidad aprobadas. Esto demuestra el predominio continuo de la producción basada en carbón.

El volumen de aprobaciones disminuyó significativamente tras alcanzar su punto máximo entre 2017 y 2019, lo que refleja una menor demanda de acero, controles regulatorios más estrictos y la finalización de un importante ciclo de renovación de capacidad. La suspensión de las aprobaciones para la sustitución de nuevas capacidades en  agosto de 2024  contribuyó aún más al volumen excepcionalmente bajo de aprobaciones registrado ese año.

Al mismo tiempo, la composición de los nuevos proyectos cambió gradualmente. Tras los compromisos de China de limitar las emisiones de carbono y alcanzar la neutralidad, los proyectos de hornos de arco eléctrico (EAF) representaron una proporción cada vez mayor de la capacidad de producción de acero aprobada, mientras que también comenzaron a surgir algunas tecnologías basadas en hidrógeno y otras tecnologías que no utilizaban altos hornos.

Sin embargo, la contribución de esta política a la descarbonización fue más limitada que su papel en la modernización de los activos productivos. Esta distinción entre modernización industrial y descarbonización constituye el núcleo del debate sobre la política de sustitución de capacidad.

Las mejoras no equivalieron a la descarbonización.

¿Por qué la transición gradual hacia prácticas más ecológicas en la política de sustitución de capacidad no se tradujo en reducciones significativas de las emisiones? El impacto se vio limitado por la estructura de la industria siderúrgica china y los incentivos a los que se enfrentaban los responsables políticos y los productores.

La mayor parte de la nueva capacidad instalada desde la implementación de la política ha seguido dependiendo del proceso de alto horno-convertidor de oxígeno básico (BOF). Si bien las instalaciones más modernas suelen ser más eficientes energéticamente y menos contaminantes que las que reemplazan, aún dependen en gran medida del carbón. Reemplazar un alto horno antiguo por uno nuevo puede reducir la intensidad de las emisiones, pero no disminuye significativamente la dependencia del carbón.

Un segundo desafío reside en la relación entre capacidad y producción. Algunos proyectos de reemplazo supusieron el desmantelamiento de instalaciones que habían estado infrautilizadas o incluso inactivas durante años. Las plantas más nuevas solían ser más productivas que las que reemplazaban. Por lo tanto, las reducciones nominales de capacidad no siempre se traducían en una menor producción o emisiones.

La política también reflejó las prioridades contrapuestas de las partes interesadas. Mientras que el gobierno central consideraba cada vez más la sustitución de capacidad como una herramienta para el control de la contaminación y la descarbonización, los gobiernos locales solían priorizar la inversión y el empleo. Por su parte, las empresas siderúrgicas se centraban en mantener su competitividad.

Estos incentivos estaban orientados a la modernización industrial, pero eran menos consistentes a la hora de retirar permanentemente la capacidad obsoleta o acelerar el despliegue de tecnologías bajas en carbono.

Como resultado, la sustitución de capacidad demostró ser más eficaz para modernizar las instalaciones que impulsar la descarbonización estructural.

¿Por qué se endurecieron las normas en 2026?

La revisión de 2026, publicada tras una  suspensión de casi dos años  de nuevas aprobaciones, refleja tanto las lecciones aprendidas de una década de implementación de políticas como las realidades cambiantes a las que se enfrenta la industria siderúrgica china.

Tras una década de reestructuración y modernización, el sector atraviesa un periodo de  menor demanda, márgenes reducidos y crecientes fricciones comerciales vinculadas a las exportaciones récord de acero. Al mismo tiempo, la presión para reducir las emisiones de carbono sigue aumentando a medida que China avanza en sus compromisos climáticos.

En este nuevo contexto, los responsables políticos están cada vez más  preocupados  no solo por cómo se mejora la capacidad, sino también por si la capacidad existente puede salir del sistema de forma creíble y ordenada.

Una de las prioridades de la revisión de la política fue mejorar la credibilidad de la reducción de capacidad. Además de aumentar la relación estándar de reemplazo de capacidad a 1:1.5, las nuevas normas también excluyen las instalaciones inactivas durante mucho tiempo de los cálculos de reemplazo; ahora es más difícil para las empresas utilizar activos inactivos para obtener aprobaciones.

El marco revisado también refuerza las restricciones a la compraventa de cuotas de jubilación entre regiones y empresas. Esto tiene como objetivo evitar que las cuotas de reemplazo se desvinculen de la actividad productiva real y garantizar que la salida de capacidad sea genuina y no meramente administrativa.

Al mismo tiempo, la política de 2026 brinda un apoyo más explícito a las tecnologías con bajas emisiones de carbono, ofreciendo una guía más clara para las tecnologías de producción de acero basadas en hidrógeno. Esto refleja  la experiencia industrial reciente : en los últimos tres años, los proyectos de metalurgia de hidrógeno a gran escala han superado la fase piloto y han comenzado a generar experiencia operativa. Entre ellos se incluyen  el proyecto de demostración de Baowu  en Zhanjiang, provincia de Guangdong, y  el proyecto Zhangxuan de HBIS  en la provincia de Hebei.

Todavía es pronto para evaluar hasta qué punto las nuevas normas influirán en las decisiones de inversión. Si bien la política revisada transmite un mensaje más claro de apoyo a la implementación de tecnologías bajas en carbono, la nueva inversión en la producción de hierro y acero se mantiene moderada debido a las débiles condiciones del mercado.

Casi un mes después de la entrada en vigor de las normas revisadas, no se han anunciado planes completamente nuevos para la sustitución de capacidad. El único hasta el momento fue  emitido  por la autoridad industrial provincial de Shandong. Se refiere a un proyecto que ya había completado la consulta pública antes de que se suspendieran las aprobaciones en 2024 y que ahora se encuentra en las etapas finales del proceso administrativo.

Asimismo, la actividad de nuevos proyectos sigue siendo limitada. Aparte de un nuevo  proyecto de horno de arco eléctrico  en la provincia de Yunnan, cuya construcción comenzó en marzo, pocos proyectos nuevos de producción de hierro o acero han iniciado su construcción en lo que va de 2026.

¿Pueden las nuevas normas acelerar la descarbonización de la industria siderúrgica?

El marco revisado de sustitución de capacidad podría contribuir a crear condiciones más favorables para la descarbonización de la industria siderúrgica.

Los requisitos más estrictos para la reducción de capacidad y la restricción de la elegibilidad de los activos inactivos dificultan que la capacidad de producción con altas emisiones de carbono permanezca indefinidamente en el sistema. Un apoyo más claro a la producción de acero mediante hornos de arco eléctrico y hidrógeno también envía una señal más contundente sobre la dirección de las futuras inversiones.

Sin embargo, es improbable que las políticas de capacidad por sí solas impulsen una transición rápida. El sector siderúrgico sigue enfrentando una demanda débil, baja rentabilidad e incertidumbre sobre el retorno de las inversiones futuras. Las tecnologías bajas en carbono siguen siendo más caras que las opciones convencionales, mientras que la demanda de acero verde  aún es limitada.

Esto ayuda a explicar por qué el progreso ha sido más lento de lo que los responsables políticos esperaban inicialmente. A pesar de años de apoyo político, la participación del acero producido mediante hornos de arco eléctrico en la producción de acero bruto se ha mantenido en torno al  10 % en los últimos años , muy por debajo del objetivo del 15 % fijado para 2025. El desafío ya no es meramente tecnológico, sino cada vez más de viabilidad económica y escala.

China ya ha implementado  estrategias  y políticas para el desarrollo del hidrógeno con el fin de fomentar su  uso en diversas industrias, incluida la siderúrgica. Si bien su implementación a gran escala aún se encuentra en sus primeras etapas, los proyectos liderados por Baowu y HBIS están en funcionamiento, mientras que un  número creciente  de proyectos piloto y de demostración exploran diferentes vías para la producción de acero mediante hidrógeno.

En última instancia, es probable que la sustitución de capacidad desempeñe un papel de apoyo, más que decisivo, en la transición del sector. La expansión del  mercado nacional de carbono de China, el desarrollo de estándares y sistemas de certificación para el acero verde, y los nuevos esfuerzos por  ecologizar las cadenas de suministro industriales  podrían resultar igualmente importantes para generar demanda de acero verde.

En 2025, la Comisión de Supervisión y Administración de Activos Estatales de China (SASAC) emitió directrices que incentivan a  las empresas estatales a construir cadenas de suministro verdes y bajas en carbono. Este tipo de compras verdes puede ayudar a reducir los riesgos comerciales asociados con las inversiones bajas en carbono, al proporcionar señales de demanda más estables para los proveedores, incluidos los productores de acero, como observó  recientemente Yang Li, del Instituto para el Progreso de la Descarbonización Global, un centro de estudios con sede en Beijing.

En este contexto, las reformas de 2026 deben entenderse mejor no como una solución aislada, sino como parte de una transformación más amplia en la industria siderúrgica china. Las investigaciones estiman que para 2030 será necesario desmantelar alrededor de  350 millones de toneladas  de capacidad de altos hornos para impulsar la descarbonización del sector. El éxito de esta transición dependerá no solo de una gestión más rigurosa de la capacidad, sino también del desarrollo de tecnologías, mercados e incentivos políticos que permitan la producción a gran escala de acero con bajas emisiones de carbono.

Reportacero