10 de septiembre de 2026.- A finales de 2024, el gobierno chino sorprendió a los mercados globales al revocar las devoluciones de impuestos a la exportación de acero, cobre y, sobre todo, aluminio.
Si bien muchos lo interpretaron como una medida proactiva para mitigar las tensiones comerciales con sus principales socios, este documento argumenta que la política refleja una estrategia más amplia del gobierno chino: incentivar a los productores de aluminio a centrarse menos en las exportaciones y más en el suministro a sectores de rápido crecimiento como la energía fotovoltaica y los vehículos eléctricos, ambos altamente dependientes del aluminio.
Aunque las exportaciones de aluminio han disminuido ligeramente desde la implementación de la política, aún no está claro si el aumento de la absorción interna se traducirá finalmente en mayores ganancias de productividad y eficiencia en todo el sector.
En definitiva, la eliminación del reembolso del impuesto a la exportación de aluminio refleja un esfuerzo por hacer la producción más eficiente, reducir el exceso de capacidad y reorientar la producción hacia industrias estratégicamente importantes.
Si bien es demasiado pronto para evaluar la eficacia a largo plazo de esta política, los primeros indicios muestran que el sector se está adaptando.
Más allá de la política comercial
En noviembre de 2024, el Ministerio de Finanzas de China anunció la cancelación de una bonificación del trece por ciento en el impuesto a la exportación de aluminio, junto con cambios similares para el cobre y otros productos.
Para un país que produce casi el sesenta por ciento del aluminio primario mundial, la decisión sacudió los mercados nacionales e internacionales.
Los precios en la Bolsa de Metales de Londres (LME) se dispararon, mientras que los precios en el Mercado de Metales de Shanghái (SMM) cayeron, ya que los operadores anticiparon una caída significativa en las exportaciones chinas de aluminio.
Este cambio planteó una pregunta obvia: ¿por qué Pekín reduciría voluntariamente la competitividad de una de sus principales exportaciones industriales?
Muchos observadores externos interpretaron la política como un esfuerzo preventivo para apaciguar las tensiones comerciales y controlar una industria históricamente asociada con el exceso de capacidad, especialmente ante las expectativas de un aumento de los aranceles bajo la administración Trump. Sin embargo, la lógica subyacente es más profunda.
La cancelación de los incentivos se entiende mejor no como una concesión a la presión externa, sino como parte de un esfuerzo estratégico para reequilibrar una industria ineficiente.
El aluminio está cada vez más vinculado a sectores como los vehículos eléctricos y la energía solar, lo que lo convierte en un elemento central de la estrategia industrial interna de China. En este contexto, la eliminación de los incentivos a la exportación refleja un esfuerzo por reajustar los incentivos dentro del sector para apoyar mejor estas prioridades.
En el sector de vehículos eléctricos, un pilar fundamental de Made in China 2025, el aluminio se utiliza ampliamente en estructuras de vehículos y sistemas de baterías.
Los vehículos eléctricos de batería contenían aproximadamente un 85 % más de aluminio que los vehículos con motor de combustión interna en 2022.
Con los vehículos eléctricos representando casi la mitad de todas las ventas de automóviles en China en 2024, se proyecta que la demanda del sector de vehículos de nueva energía aumente de 2 millones de toneladas en 2023 a casi 10 millones de toneladas para 2030. La energía solar representa otra fuente importante de demanda.
En los sistemas fotovoltaicos (FV), el aluminio se utiliza ampliamente en marcos de paneles, estructuras de soporte y sistemas de montaje que requieren una combinación de resistencia, durabilidad ligera y eficiencia de costos.
China agregó 277 gigavatios (GW) de capacidad solar solo en 2024, más del doble que Estados Unidos.
Dado que cada kilovatio requiere aproximadamente 21 kilogramos de aluminio, la expansión continua implica una demanda sustancial de material.
En conjunto, estos sectores emergentes sirven cada vez más como canales de distribución internos para la producción de aluminio, compensando la dependencia tradicional del sector de la construcción y el sector inmobiliario.
Gran parte de esta producción termina llegando a los mercados de exportación, ya que los vehículos eléctricos y los productos solares se exportan al extranjero en grandes volúmenes.
Canalizar el aluminio hacia estas industrias permite a China ascender en la cadena de valor mediante la exportación de bienes manufacturados de mayor valor en lugar de materias primas de bajo margen.
El conjunto de herramientas industriales del Estado
En las últimas cuatro décadas, la industria del aluminio de China ha experimentado una expansión extraordinaria hasta convertirse en el mayor productor y exportador del mundo.
En 1983, el país producía tan solo 400,000 toneladas de aluminio primario; para 2022, la producción había alcanzado los 40.21 millones de toneladas.
Este crecimiento fue impulsado por la inversión gubernamental, los bajos costos de la energía y los agresivos incentivos a la exportación, incluyendo reembolsos de impuestos a la exportación, que permitieron a los exportadores recuperar el impuesto al valor agregado (IVA) y reducir su precio de venta internacional.
Sin embargo, la rápida expansión también creó problemas estructurales duraderos. Gran parte del sector dependía de una producción obsoleta y de alto consumo energético, lo que resultó en ineficiencias y altas emisiones de carbono debido a la dependencia de la energía generada con carbón.
El fuerte apoyo gubernamental y los préstamos bancarios baratos fomentaron aún más la proliferación de empresas improductivas y deficitarias, conocidas como «empresas zombi», mantenidas con vida por funcionarios locales que buscaban preservar empleos e ingresos fiscales.
Estos desequilibrios se agudizaron tras la crisis financiera mundial, ya que la inversión impulsada por estímulos condujo a una rápida expansión de la capacidad en la industria pesada, lo que contribuyó a la sobrecapacidad.
El exceso de producción se dirigió cada vez más a los mercados de exportación, ejerciendo presión a la baja sobre los precios mundiales y contribuyendo al aumento de las tensiones comerciales.
Esto desencadenó una ola de medidas antidumping y aranceles, lo que dificultó la dependencia sostenida del crecimiento de las exportaciones con apoyo estatal. En respuesta, China cambió su enfoque a través del marco de la reforma estructural del lado de la oferta (SSSR). A partir de 2016, el Consejo de Estado impuso límites de capacidad en toda la industria pesada, extendiéndose al aluminio con un tope de 45 millones de toneladas por año en la producción primaria.
Este tope se reforzó con directrices de reemplazo de capacidad que exigían a las empresas retirar las instalaciones más antiguas y menos eficientes antes de poner en marcha nueva capacidad.
Estas restricciones de capacidad del aluminio se mantuvieron vigentes en los años siguientes, limitando la posibilidad de otro aumento en la sobreinversión.
Respuesta a nivel de empresa
Los efectos de la eliminación del reembolso se aprecian con mayor claridad en los datos de exportación. La reacción del mercado a la eliminación del reembolso reflejó la sensibilidad del sector del aluminio a los incentivos políticos. Inmediatamente después de su anuncio en noviembre de 2024, las exportaciones de aluminio aumentaron un 37%, ya que los productores se apresuraron a enviar sus existencias antes de la expiración del reembolso, alcanzando su nivel más alto desde mayo de 2022.
Sin embargo, los datos aduaneros de todo el año 2025 muestran que el volumen de exportación de aluminio sin procesar y productos de aluminio disminuyó un ocho por ciento interanual.
En lugar de un colapso en la competitividad de las exportaciones de aluminio de China, la disminución sugiere que la política tuvo un efecto moderador. Los flujos comerciales se reequilibraron a medida que cambiaron los incentivos, y las empresas ahora absorben márgenes más ajustados.
En comparación, el cobre, sujeto a la misma eliminación del reembolso en noviembre de 2024, experimentó una disminución más moderada en los volúmenes de exportación del seis por ciento interanual, lo que sugiere una menor sensibilidad a los incentivos a la exportación.
Por el contrario, el sector siderúrgico chino continúa mostrando un exceso de capacidad persistente, y las exportaciones sirven como una salida clave para el excedente de producción.
Por lo tanto, el aluminio ocupa una posición intermedia: al igual que el acero, históricamente se ha caracterizado por el exceso de capacidad y la dependencia de las exportaciones, pero al igual que el cobre, está cada vez más respaldado por la demanda interna de las industrias emergentes, lo que lo hace más sensible a los cambios de política, al tiempo que evita las presiones sostenidas a la exportación que se observan en el acero.
A nivel empresarial, las respuestas al cambio de política han sido desiguales. La compresión de los márgenes no ha llevado de forma consistente a la reducción de la capacidad o al cierre de las empresas.
En cambio, los productores se han adaptado reconfigurando la producción geográficamente, buscando energía más barata o más estable y ajustando la combinación de productos. Esta dinámica es más evidente entre los grandes productores, que pueden aprovechar la escala, el acceso al capital y la integración para absorber la presión sobre los márgenes y reposicionar la producción. Empresas como China Hongqiao Group y Shandong Nanshan Aluminum han expandido sus operaciones en Indonesia, donde el acceso a energía más barata y estable permite un crecimiento continuo de la producción fuera de la capacidad interna de China y las restricciones regulatorias.
Las recientes divulgaciones financieras subrayan la eficacia de esta estrategia: a pesar de una disminución interanual del doce por ciento en el beneficio neto, el flujo de caja operativo de Shandong Nanshan Aluminum aumentó más del treinta por ciento en los primeros tres trimestres de 2025, impulsado principalmente por el aumento de los ingresos por alúmina de sus operaciones en Indonesia.
De manera similar, la Corporación de Aluminio de China (CHINALCO) ha ampliado la producción mediante una empresa conjunta de 15 mil millones de dólares con el gobierno provincial de Yunnan, asegurando aproximadamente 1.6 millones de toneladas de capacidad de fundición basada en energía hidroeléctrica.
La estrategia se alinea con los objetivos de Beijing de reducir las emisiones y mejorar la capacidad, aunque las sequías recurrentes en la región han puesto de manifiesto la fragilidad de depender de las energías renovables en una industria de alto consumo energético.
Los productores más pequeños y menos integrados se enfrentan a menos opciones de ajuste. Muchas pequeñas y medianas empresas operan a tan solo entre el cuarenta y el sesenta por ciento de su capacidad, mientras que otras abandonan por completo los productos básicos de bajo margen.
En centros de fabricación como Guangdong, los productores han pasado de fabricar productos como marcos de ventanas a componentes de aluminio más especializados para la electrónica y la industria aeroespacial.
Estas diversas respuestas apuntan a un ajuste parcial: los incentivos cambian, pero el exceso de capacidad estructural se desplaza en lugar de eliminarse. En lugar de provocar una salida generalizada del mercado, la eliminación de los reembolsos a la exportación pone a prueba qué empresas pueden adaptarse y cuáles siguen dependiendo del apoyo político.
En este sentido, la política puede estar acelerando implícitamente la consolidación, ya sea expulsando del mercado a los productores intermedios menos eficientes o forzándolos a modernizarse hacia segmentos de mayor valor alineados con las prioridades industriales más amplias de China.
Estos cambios también pueden tener implicaciones más allá del aluminio, ya que el galio, un mineral crítico que se recupera como subproducto del refinado de alúmina, es extraído principalmente por productores a gran escala y tecnológicamente avanzados.
Estos resultados ilustran cómo, al retirar el apoyo a las exportaciones de aluminio de bajo margen, Beijing está reconfigurando los incentivos hacia la absorción interna y usos de mayor valor, alineados con su agenda de modernización industrial.
Este enfoque es coherente con las prioridades de Made in China 2025 y la Estrategia de Doble Circulación , que enfatizan el fortalecimiento de las cadenas de suministro nacionales y el alejamiento de la producción orientada a la exportación de bajo margen.
En el sector del aluminio, esto no ha producido una reducción inmediata de la capacidad ni el cierre de empresas, sino más bien un ajuste gradual y desigual. Esfuerzos similares se observan en otros sectores que enfrentan presiones de sobrecapacidad.
En el acero, Beijing continúa enfrentando una sobrecapacidad persistente a pesar de años de esfuerzos estatales para regular la producción y reestructurar la capacidad productiva.
En el sector de los vehículos eléctricos, los responsables políticos también han expresado una creciente preocupación por la competencia de precios interna, incluso cuando los vehículos eléctricos siguen siendo centrales para la estrategia industrial de China.
Las recientes reducciones en los reembolsos de impuestos a la exportación de energía fotovoltaica también sugieren una voluntad de reducir el apoyo al crecimiento excesivo de las exportaciones en sectores vinculados a prioridades estratégicas de manufactura.
Estos avances apuntan hacia un enfoque evolutivo de la política industrial que pone mayor énfasis en la modernización y la eficiencia industrial, en lugar de simplemente maximizar la producción y el volumen de exportaciones.
En definitiva, la eliminación del reembolso del impuesto a la exportación de aluminio refleja un esfuerzo por hacer la producción más eficiente, frenar el exceso de capacidad y redirigir la producción hacia industrias estratégicamente importantes.
Si bien es demasiado pronto para evaluar la efectividad a largo plazo de la política, los primeros indicios muestran que el sector se está adaptando. Los grandes productores han tomado medidas para mejorar su capacidad mediante inversiones en fuentes de energía más económicas y con menores emisiones de carbono, mientras que las empresas más pequeñas enfrentan mayores limitaciones y tienen menos capacidad para realizar ajustes similares.
Además, las exportaciones de aluminio primario y productos relacionados han disminuido desde la eliminación del reembolso. Aunque no era el objetivo principal, este resultado es notable en el contexto de las tensas relaciones comerciales de China. La pregunta más difícil es si las industrias posteriores, muchas de las cuales también enfrentan exceso de capacidad, podrán absorber esta oferta redirigida.
La eliminación del reembolso es una medida dentro de un esfuerzo más amplio para abordar el exceso de capacidad y las ineficiencias en toda la base industrial de China. Lo que está surgiendo aún no es una reducción observable de la capacidad, sino un cambio gradual y desigual en cómo se estructura y utiliza dicha capacidad.
Reconocimiento
El autor desea agradecer a Jennifer Choo, Jing Qian, Lizzi Lee, Jamie Lui y al equipo del Centro de Análisis de China del Instituto de Políticas de la Sociedad Asiática por su orientación y comentarios durante la elaboración de este artículo. Asimismo, agradece a Cameron Johnson y Brendan Kelly por compartir ideas que contribuyeron a la orientación del trabajo. El autor también agradece especialmente a Betsy Cohen por su continuo apoyo y por haberle presentado el programa.
Reportacero
